Doręczenie radnemu zarządzenia zastępczego wojewody stwierdzającego wygaśnięcie mandatu

W pierwszym rzędzie należy sięgnąć do przepisów Kodeksu wyborczego z dnia 5 stycznia 2011 r. (t. j. Dz. U. 2017 poz. 15, z późn. zm. — dalej: k.w.). Przepisy dotyczące wygaśnięcia mandatu radnego oraz procedury z nim związane zostały wskazane w art. 383-384 k.w. Poniżej przytoczę ich najważniejszą część:

„Art. 383. § 1. Wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku:

1)   śmierci;

2)   utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów;

3)   odmowy złożenia ślubowania;

4)   pisemnego zrzeczenia się mandatu;

5)   naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności [to dotyczy między innymi zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. i pozostałych przepisów z u.s.g. – przyp. M.W.];

6)   wyboru na wójta;

7)   niezłożenia w terminach określonych w odrębnych przepisach oświadczenia o swoim stanie majątkowym.

  • 3. W przypadkach określonych w § 1 pkt 2, 3, 5 i 7 przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień.
  • 4. Uchwałę rady o wygaśnięciu mandatu radnego doręcza się niezwłocznie zainteresowanemu i przesyła wojewodzie oraz komisarzowi wyborczemu.
  • 5. Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.
  • 6. W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w § 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu.

 

Art. 384. § 1. Od uchwały rady i postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 383 § 1 pkt 2-5 i 7, zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały albo postanowienia. Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu.

  • 2. Sąd administracyjny rozpatruje skargę, o której mowa w § 1, w terminie 14 dni od dnia jej wniesienia. Skargę kasacyjną wnosi się w terminie 14 dni.
  • 3. Wygaśnięcie mandatu radnego następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę, o której mowa w § 1”.

 

Jak widać, w powyższych przepisach został wprost wprowadzony nakaz doręczenia radnemu uchwały o wygaśnięciu mandatu z powodu naruszenia ustawowych zakazów łączenia mandatu radnego z określoną formą działalności. Rzecz w tym, że ta regulacja odnosi się wyłącznie do uchwały rady gminy (miasta), natomiast nie dotyczy kwestii zarządzenia zastępczego.

 

Procedura wydawania zarządzenia zastępczego przez wojewodę w przedmiocie wygaśnięcia mandatu została uregulowana w art. 98a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. 2017 poz. 1875, z późn. zm. — dalej: u.s.g.). Obejmuje to szereg czynności, jakie musi podjąć wojewoda, by doprowadzić do skutecznego stwierdzenia, że mandat danego radnego wygasł:

„Art. 98a. 1. Jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni.

  1. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.
  2. Przepis art. 98 stosuje się odpowiednio, z tym że uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze.

 

Art. 98. 1. Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.

  1. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do rozstrzygnięć dotyczących organów związków i porozumień międzygminnych.
  2. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

3a. Do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady.

  1. Do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.
  2. Rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd”.

 

Należy podkreślić, że są to jedyne przepisy, które regulują czynności wojewody w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu — w tym zakresie nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdzie został zapisany między innymi obowiązek doręczenia wszystkich rozstrzygnięć, jakie dotyczą danej strony:

„Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody jest aktem administracyjnym szczególnego rodzaju, nie będącym decyzją załatwiającą sprawę indywidualną z zakresu administracji publicznej (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Wobec tego nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. regulujące wykonalność (skuteczność) decyzji administracyjnych. Przepis art. 98 ust. 4 u.s.g. nakazuje jedynie odpowiednie stosowanie do rozstrzygnięcia nadzorczego przepisów k.p.a. w kwestii zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. To odesłanie nie obejmuje zatem regulacji k.p.a., dotyczących wykonalności decyzji administracyjnych. Wykonalność (skuteczność) rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody należy więc łączyć z jego prawomocnością. Zgodnie z ogólnie przyjętą konwencją terminologiczną ustawodawca użył pojęcia „prawomocność” w stosunku do rozstrzygnięcia nadzorczego, mając na uwadze jego niezaskarżalność do sądu administracyjnego” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 23 września 1999 r., sygn. II SA 1429/99);

„Ustawodawca w art. 98a u.s.g. nie przewidział w sprawach dotyczących wydania zarządzenia zastępczego stosowania k.p.a. Odesłanie takie znajduje się w art. 91 ust. 5 u.s.g., jednak przepis ten reguluje wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych, których nie można utożsamić z zarządzeniem zastępczym. Rozstrzygnięcie nadzorcze negatywnie ocenia akt, który został już uprzednio wydany przez organ gminy, a zarządzenie zastępcze zostaje wydane z powodu braku aktu organu gminy” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2017 r., sygn. II OSK 784/17).

 

W związku z powyższym możemy opierać się wyłącznie na przepisach art. 98a u.s.g. oraz art. 98 u.s.g. — a te, niestety, są bardzo nieprecyzyjne w przedmiocie doręczenia zarządzenia zastępczego radnemu (nie ma takiego przepisu, jak art. 383 § 4 k.w.). Wynika to z pewnego niechlujstwa legislacyjnego i dostosowywania naprędce przepisów niezgodnych z Konstytucją do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. P 19/04, w którym TK orzekł, że pozbawienie radnego możliwości zaskarżenia zarządzenia rozstrzygnięcia wojewody do wojewódzkiego sądu administracyjnego narusza konstytucyjne prawa i wolności. W uzasadnieniu ustawy nowelizującej przepisy u.s.g. nie opisano w żaden szerszy sposób, jak ma działać mechanizm zaskarżania po zmianie regulacji: „Przedłożona ustawa zmienia art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, będący przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 17 lipca 2007 r. (sygn. akt P 19/04). Nowelizacja polega na stworzeniu takiego mechanizmu proceduralnego, aby w przypadku wydania zarządzenia zastępczego przez wojewodę, stwierdzającego wygaśnięcie mandatu, odwołanie ze stanowiska lub rozwiązanie umowy o pracę podmiotów, o których mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, również te podmioty mogły samodzielnie składać skargi na akty nadzoru wojewody do sądu administracyjnego” (uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o samorządzie powiatowym, druk numer 326, Sejm RP VI kadencji).

 

Z treści art. 98a u.s.g. oraz art. 98 u.s.g. wynika, że zarządzenie zastępcze w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego jest działaniem zmierzającym do przywrócenia stanu zgodnego z prawem i wymierzonym przede wszystkim przeciwko radzie gminy (miasta), która nie podejmuje uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu — tym samym wojewoda wykonuje obowiązek, którego nie dopełniła rada. Na tej podstawie należy stwierdzić, że interes prawny w zaskarżeniu ma przede wszystkim organ stanowiący danej gminy (miasta), skoro to jego działania są kontrolowane. Prawo złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez samego radnego zostało dodane niejako ubocznie, na skutek wydania wspomnianego wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. W związku z powyższym przepis art. 98a ust. 5 u.s.g. brzmi: „Przepis art. 98 stosuje się odpowiednio, z tym że uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze”.

 

Przy tak sformułowanej normie nie wiadomo, jak „odpowiednio” stosować przepis art. 98 ust. 1 u.s.g., który brzmi: „Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia”. Bez wątpienia takie rozstrzygnięcie nadzorcze musi zostać doręczone radzie gminy (miasta), aby organ miał możliwość złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Interpretując przepisy literalnie, ustawodawca nie nałożył na wojewodę żadnego obowiązku w przedmiocie odrębnego doręczenia radnemu zarządzenia zastępczego, a zatem wystarczające pozostaje doręczenie aktu wyłącznie radzie gminy (miasta), z pominięciem radnego.

 

Taką wykładnię potwierdza jedyne znalezione przeze mnie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie:

„Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Cytowany przepis, zgodnie z art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, ma odpowiednie zastosowanie do zaskarżania do sądu administracyjnego zarządzeń zastępczych wojewody, o których mowa w art. 98a.

W niniejszej sprawie zarządzenie zastępcze nie zostało doręczone skarżącemu. Zaznaczyć należy, że ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje obowiązku doręczania zarządzeń zastępczych osobie, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. W przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych znajduje się pismo skarżącego z dnia 7 grudnia 2009 r., kierowane do Rzecznika Praw Obywatelskich. W piśmie tym skarżący podaje, że dostając zaproszenie na sesję dowiedziała się, że do Rady Miejskiej wpłynęło zarządzenie zastępcze Wojewody w jego sprawie, które miało być przedmiotem sesji Rady. W przeddzień sesji Rady Miejskiej, dnia 19 października 2009 r. skarżący wystosował pismo do Przewodniczącego o zdjęcie z porządku obrad sprawy dotyczącej wniesienia przez organ gminy skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze.

Przyjmując, że skarżący dowiedział się o wydaniu zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego, najpóźniej w dniu 19 października 2009 r., stwierdzić należy, że termin do wniesienia skargi upłynął z dniem 18 listopada 2009 r. Przedmiotowa skarga została natomiast wniesiona w dniu 28 grudnia 2009 r.

Wobec powyższego skargę wniesiono z uchybieniem ustawowego terminu do dokonania tej czynności procesowej” (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. II SA/Ol 60/10).

 

W konsekwencji należałoby uznać, że co do zasady wojewoda nie ma obowiązku doręczenia radnemu zarządzenia zastępczego, ponieważ taki obowiązek nie wynika z przepisów u.s.g.

 

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

Możesz użyć następujących tagów HTMLi atrybutów: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>